国家土地督察制度实施至今已整整7年,由南京大学近期完成的一项调查在肯定这项制度取得积极成效的同时,认为土地督察“红利”效应开始递减。
南京大学表示,土地督察立法滞后,权威性缺乏制约着土地督察制度的发展；“土地督察隶属国土资源部,独立性相对不足。”南京大学调查者称,其调查问卷显示,绝大多数被调查者建议,国家土地督察机构脱离国土资源部管辖,成为直接隶属于国务院的机构。
土地督察立法滞后权威性缺乏
南京大学黄贤金教授团队近日完成了《国家土地督察制度与相关监管制度比较研究》(以下简称调查)。
“国家土地督察总督察由国土资源部部长兼任,不是完全独立的,并且现行土地督察机构的许多领导也主要来自于国土资源系统,既有对工作熟悉的优势,也有‘人脉关系’较为复杂的缺点,更可能认为一些‘习惯性’违法的做法具有合理性或麻木。”黄贤金调查团队称,由于土地督察机构和国土管理机构职责职权未能清晰界定,尤其是国土资源部司局与土地督察机构的关系如何界定,缺乏必要的制度规范,这种格局有利于统一管理和协调行动,但不利于保持土地监管机构应有的独立性。
“被调查人员中69%都认为土地督察机构的不独立,制约了国家土地督察制度的进一步发展。”黄贤金说。
调查认为,国办发〔2006〕50号文设计和明确了国家土地督察机构职权方面仅有调查、审核、督促纠正整改的权力,但缺乏相应的处罚权。
黄金贤团队认为,缺乏相应的处罚权,导致对不实施整改或者整改不到位的被监督对象缺乏有效制约措施,对土地违法违规行为震慑不够。
土地督察合作机制尚未建立
“由于政府内监督的体制特征,土地督察制度的信息公开渠道主要是土地督察公告。”黄贤金表示,接受调查的人员中6%认为仅靠督察公告督察信息是不够的。同时,难以形成社会监督的合力,“更不用讲让公众监督政府执法行为的同时也监督土地督察机构”调查称。
黄贤金表示,接受问卷调查的168人中,有99人认为土地督察与监察、司法、审计、组织等部门互动和协作机制尚未形成,这将制约国家土地督察制度的持续运行。
“目前,国家土地督察机构与中央其他监管部门尚未建立履行纠正权的互动机制,土地督察实践中也尚无具体的实施办法,土地督察互动机制尚未形成。”黄金贤团队称,司法合作机制也未建立。
“虽然政府是破坏耕地的主体,但从破坏耕地罪的案例来看,一方面由于政府用地行为是集体决策,因此,主要是个人及个别企业是追究破坏耕地罪的主体。另一方面也说明对政府破坏耕地的违法行为监管不够。”南京大学的调查说。
对省级政府土地督察不够
根据国务院办公厅〔2006〕50号文件规定,国家土地督察机构的行政编制仅有60名,派驻地方9个国家土地督察局,每个局跨区督察至5个省、自治区、直辖市人民政府,每个局人员编制0至48名不等。
土地督察本来应该是监督检查各省、自治区、直辖市,以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况,而现实工作中主要是监督检查市一级以下人民政府用地情况,对省级人民政府和计划单列市人民政府的土地督察效用不显现。
对此,黄贤金团队认为,其原因是现行土地督察制度下派驻地方的督察局在行政级别上低于省级人民政府,他们建议,应提高土地督察机构的行政级别。
建议制订《国家土地督察条例》
对于如何解决国家土地督察制度运行中出现的诸多问题,黄贤金团队也给出了他们的建议。
黄贤金表示,推进土地督察立法,增强土地督察的权威性。该团队在调查中设计了三种完善法律建设的方案,其中,约88%的被调查人员认为直接制订《国家土地督察条例》方案是可行的。
同时,调查问卷表明,绝大多数人认为国家土地督察机构应当保持相对独立性。“实行政府内部监督的监管体制,国家土地督察机构脱离国土资源部管辖,成为直接隶属于国务院的机构。”黄贤金说,接受调查的168人中有12人认为这种建议可行。
黄贤金透露,60%以上的问卷调查对象认为,需要建立公众参与监督机制。实行土地督察信息公开,既可以降低国家土地督察机构对地方政府的监督成本,也可以扩大土地督察的影响力。
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