如何让土地出让收入“羊毛用在羊身上”

地方政府出售的土地收入，他们的用处，除少数用在改善居民的住房上外，多数用于地方的其他建设和形象工程等。201年上半年地方政府所收取的土地出让收入就达亿元，同比增长46.%，相当于同期全国地方财政收入总额的46.1%。

高地价不是高房价的唯一因素，但高地价无疑会推高房价。土地资源有限，而房企拿地就像人要吃饭一样，又不能不拿，如果没有一定的规则，地价只会越来越高，各地频出的“地王”就是例证。同样，如果不能保证政府将高额的土地出让收入，相当比例地“羊毛用在羊身上”，房价就会随着地价水涨船更高。而地方政府，是乐于见到地价越来越高的，除了直接的卖地收入，随之而来的楼市火热，也会助推房产（ ）类税收猛增。

一些城市土地出让收入的增长速度远高于税收收入的增长，土地出让收入在一些地方财政收入结构中独大，将招致这些地方政府严重的财政收入可持续增长危机。从长期看，一旦土地出让收入枯竭，地方的土地财政也就难以为继，“底特律”式的城市破产离我们就不再遥远。

土地出让收入见效快、数额大、来得容易，这在无形中会催生不科学决策。一是容易盯着土地出让收入，大搞政绩工程，钱没花在刀刃上；二是容易助长政府自肥、奢华之风，一些政府的住宅项目、楼堂馆所建设经费，一些单位新增工作经费，都来自土地出让收入，久而久之，必然是“由奢入俭难”；三是容易助推大城市病，为了获得更多的土地出让收入，一些城市就会想方设法扩大城市范围，结果要么是摊子越铺越大，配套跟不上，要么是“鬼城”频出；四是容易助推地方政府土地抵押债务过度，国土部的调查显示，“卖地收入”已成为地方政府还债主要手段；五是可能危及18亿亩耕地红线。

目前，关于地方土地出让价格的法规，主要是“招挂拍”制度；关于土地收支管理的法规，主要是2006年的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。问题是，相关政策法规，对土地出让收入使用范围的规定过于笼统，地方政府制定相关细则的权力过大，土地收入的管理和使用都不规范。

其实，问题的根源在于，直到现在，巨额的土地出让收入依然属于“预算外收入”，“预算外收入”就不可避免地“预算外使用”，打监管的擦边球也就再正常不过了。早在2006年，财政部就要求将土地出让收支全部纳入地方预算。实际上，到了2010年，中央和地方预算草案才首次将国有土地使用权出让收入纳入预算。可是，问题依然没有解决。土地出让收入纳入了预算管理，却还是没有纳入预算收入。地方政府依然是，没钱了，就卖地；想钱了，还是卖地。

根据现代阳光财政的法治精神，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算，“除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。”然而，将土地出让收入纳入预算收入，出台规范管理的政策，还只是规范土地出让管理的一个方面。基于地方政府土地出让的系列问题，通过立法，将土地出让规划、定价、收入、支出等全部关进“笼子”，这是现实之需，民意所向。当然，在目前的高房价下，应尽快解决的是，如何让土地出让收入“羊毛用在羊身上”，不再成为房价走高的单边推手。