我国推进城镇化的大背景下 土地制度改革被认为是突破口

　专家称试点目标直指“合理放开部分集体建设用地自由流转”

　　在我国推进城镇化的大背景下，土地制度改革被认为是推进城镇化的突破口。《经济参考报》记者获悉，国土部已经考虑在加快完善农村医疗、养老等保障制度的前提下，逐步放开宅基地使用权流转。

　　国土部日前召开内部研讨会，研究新型城镇化背景下的土地制度改革。与会人士表示，由于我国存在城乡二元结构，农村集体建设用地难以自由流转。“其结果是，城市建设用地日渐短缺的同时，城乡建设用地却利用粗放，造成大量空闲用地。”

　　“因此，积极探索城乡自由流动的路径，宅基地、集体建设用地都是今后改革的重点。”上述人士认为，农村的宅基地管理应有所调整，或可考虑先占后销。

　　事实上，虽然国土部对于宅基地流转试点未明确下达文件或进行审批，但除重庆、成都两大“全国统筹城乡综合配套改革试验区”外，浙江、安徽、广东等地也已开始着手进行宅基地流转试点工作。

　　据了解，探索建立宅基地流转制度，真正体现农民的财产权益，是浙皖粤三地的试点目标。其中，确定当地农村宅基地使用权和土地承包经营权可以用于进行抵押贷款（贷款 / ），使宅基地用益物权得以体现，是三地方案的共通点。

　　此外，广东省部分地区试点，则更进一步进行宅基地分配制度改革探索。以佛山市顺德区北滘镇试点的“一户一宅”为例，按照到某一时点的实有人口数量，一次性下达村民住宅建设用地指标，将宅基地进行固化，并逐年安排建设。指标使用完毕，不再审批单家独院式村民住宅用地。也就是说，通过由政府一次性提供一定批量的宅基地，把未来可能发生的、零星且难以管控的农民住宅用地需求纳入政府用地规划统一管理。

　　需注意的是，村民固化宅基地的获得并非完全免费，例如顺德区北滘镇碧江社区就必须一次性缴纳万元，包括土地补偿费和劳力安置补助费等，才能获得80平方米固化宅基地。而这些费用统一返还村集体，用于固化宅基地区域的水路管网等基础设施配套建设。此外，对于新分宅基地后不打算建房者，顺德区还允许储备部门或集体经济组织统一作价收购，也允许村民间协议转让。

　　浙江的宅基地改革试点方案则更为全面。已上报国土部的试点方案显示，在土地完成确权的背景下，将借鉴重庆“地票”制度，将宅基地使用权量化为“宅基地权票”，通过权票交易、流转实现农民宅基地自由、有偿退出，显化农民住房财产权益。与此同时，逐步探索在不改变宅基地集体所有性质的前提下，允许符合条件的宅基地及农房突破村级集体经济组织的边界，在全县农业人口范围内进行置换、转让、继承、入股。

　　值得注意的是，广东省也有意放开宅基地流转。《广东省城镇化发展“十二五”规划》显示，广东今后将建立转户农民权益保障机制，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。

　　国家发改委城市和中小城镇改革发展中心规划研究部主任文辉在接受《经济参考报》记者采访时表示，由于规划缺失，管理不规范，我国土地利用率较差，而农村集体建设用地利用率更差，造成一方面部分用地闲置，另一方面耕地保护红线屡屡被突破。“只有加快土地制度改革，才能解决现阶段城市建设用地缺乏造成地价高企，集体建设用地闲置荒废导致应有价值得不到体现的现象。”

　　现实情况是，随着城镇化的推进，耕地遭到两头挤压——城市扩张占用耕地资源，农民建房筑院占用大量耕地。从耕地保护、节约集约用地来看，农村宅基地改革迫在眉睫。

　　另一方面，农民外出务工，房子常年闲置；又因收入微薄，在城市难以落户，只能租住城郊或地下室等环境较差的住所。因此，亟待建立农村宅基地有偿退出机制，使农民在农村的承包地、宅基地、社员权等财产权益显化，变为可交易的财产，让部分想离开的农民带着“变现宅基地”进城。

　　但值得注意的是，农村集体建设用地在我国现行法律范围内并不允许出让或转让使用权。土地管理法第6条就明确规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

　　对此，中国城市经济学会副会长、国土资源部法律中心顾问杨重光对《经济参考报》记者表示，土地制度改革创新是城镇化必经阶段，从根本上说，虽然集体建设用地与国有用地有差别，但从法律上双方都有收益权，是平等的。因此，同地同权同价是未来集体建设用地的发展方向。“而体现同地同权同价的手段，便是合理放开部分集体建设用地自由流转。”

　　杨重光指出，放开集体建设用地自有流转的最大瓶颈是法律红线，而试点便是踩着“红线”实验，对突破现有体制进行探索。他认为，在加速地方试点工作的同时，应考虑制度的顶层设计。