城镇化“新”在何处？终结土地财政需做出巨大决断！

新型征地方式必须符合三大原则：一是符合事先确定的公共利益目标；二是正当程序；三是充分补偿。土地财政依赖于土地滚动开发，建立在维权基础上的土地滚动开发，才是正道。

新型城镇化究竟“新”在何处？对于这一问题，答案可谓众说纷纭。但是其要求是明确的：新型城镇化必须“新”，不同于过去的城镇化。至于“新”在什么地方，则需要从最新的中央文件里去解读。而不同的人，会作出不同的解读。比如从十八届三中全会决定中，我们首先可以读到“赋予农民更多财产权利”和“市场在资源配置中起决定性的作用”。从十八届四中全会决定中，我们则首先可以读到“法治”。

这些关键决策信息均很重要。比如从“赋予农民更多财产权利”可以得到如下解读：一是很多属于农民的财产权利还没有给农民；二是将还给农民更多的财产权利；三是现阶段还不是把所有的财产权利还给农民。

无论是中央公共财政，还是地方公共财政，都要求做到“以支定收”。这迥异于我们通常认为的“以收定支”。之所以要做到“以支定收”，道理其实很简单。政府获得财政收入本身并不是目的。需要根据政府事权规定，把财政收入花费到依法履行政府事权上来。而我国各级政府财政部门从1994年以来的一个不当做法就在于不断汲取财政收入，把这种汲取当做一种理所当然。只强调纳税人义务，却忽视纳税人权利。

从地方公共财政体系的构建角度看，则要求新型土地财政的确立，以及旧型土地财政的退场。而新型土地财政意味着新型的征地方式，而新型的征地方式则意味着终结土地财政。政府除可以转让其手头上的国有土地之外，应该终结其在土地市场上的市场主体角。这时，政府主要是转让现有的国有土地，或者从其他经济主体买卖和转让土地过程中获得税收收入。这种行为与政府在其他经济领域的行为一模一样。在这种情况下，其实就没有了所谓的“土地财政”。

新型征地方式必须符合三大原则：一是符合事先确定的公共利益目标；二是正当程序；三是充分补偿。这里意味着政府不能以垄断方式以低于市场公平价格的方式征收农民的土地。美国、英国和德国均这么去行事，既保护了每个人的产权，也并没有阻挡其成为富国俱乐部。古人有语：“君子爱财，取之有道”。土地财政依赖于土地滚动开发，建立在维权基础上的土地滚动开发，才是正道。

仇和事件是提升地方基础设施水平、改变城市形象与扩大地方财政能力的一个最有意思的案例。仇和从宿迁市的市委书记一路升迁到云南省委副书记，其所凭借的杀手锏就是其雷厉风行“为人民服务”的“仁慈性政府”做法。仇和的市政建设执政风格就是大干快上，大拆快拆。这种做派的表面物质成就是惊人的。若用“旧貌换新颜”来形容，绝不为过。但是这种“为人民服务”其实必然是只为大多数人服务，少数的利益是被牺牲的。比如拆迁户的利益。仇和担任昆明市委书记期间，要求一年内完成二环改扩建，是没有时间和拆迁户商量的。这种体制被称为“碎片化的威权制”。其在做一些事情的效率可能比较高，但是在缺乏权力约束情况下，一旦造成危害，其程度也大。

不过，对地方政府来说，当前建立在总体低补偿征地方式基础之上的土地财政诱惑是巨大的。根据财政部的统计，2014年全国土地出让收入达到近4.万亿元，全国土地出让支出4.1万亿元，其中：土地出让收入用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出952.7亿元，土地出让收益为8987.9亿元。这些当年土地出让收益实际用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61亿元。所有这些政府控制的支出环节本身，也是巨大的利益所在，更不用说土地滚动开发带来的房地产增值、投资项目、新增税费收入等等，均对地方财政和地方官员个人带来好处。在这种情况下，若要终结土地财政，需要中央和地方政府作出巨大的决断！

□冯兴元（中国社科院农村发展研究所研究员）