扩大房产税试点存在诸多现实困难 改革应循守法治理念

　●以房产税试点作为宏观调控政策的说法基本不能成立，调节贫富差距的功能在现实中也难以实现。房产税改革的目的，应主要在于筹集地方财政收入。

　　●实行房产税，有赖于对分税制和财政法治的通盘考虑，而目前试点并未解决这些根本性问题，扩大房产税试点是不适宜的。

　　●目前的明智选择，应该不是急于扩大房产税改革试点，而是需要加强两方面工作：明确房产税改革目的，完善制度的具体规则和配套措施；加大房产税改革的宣传力度，完善财政法治所要求的财政公开及财政监督制度，使公众对其理解并认同。

　　上海、重庆两地试点房产税改革已一年有余，目前在房地产宏观调控的关键时期，有消息称房产税试点将扩容，这立即成为官方、学者及民众各界关注的焦点。目前，首先要澄清房产税的目的，然后判断继续扩容条件是否具备，同时还需加强宣传解释力度。只有对房产税法治达成普遍共识，该制度才能获得良好的社会效果。

　　具体而言，在确定开征房产税的大方向基础上，目前还需考虑五个方面的问题，以保证该制度稳步推进。

　　房产税的主要目的应是筹集地方财政收入

　　实施房产税改革，是完善我国财政税收体制的一项重大工程。然而究竟为何要改革现行制度，从试点改革之初就一直模糊不清。

　　从中央及财税部门的改革动机看，改革具有完善财政体制、加强财产税法制的目的，同时，制度改革还被赋予调节贫富差距的功能。理论研究认为改革房产税为主的财产税法制，将有利于完善可持续的地方财政收入体制。但实践中的房产税试点，伴随着国家对房地产行业严格调控政策的背景展开；房产税试点的扩容探讨也处于继续加强房地产宏观调控的关键时机。种种现象不由让公众产生怀疑：房产税被政府作为抑制房价、防止房地产过度炒作的政策工具。

　　究竟为何试点房产税改革并准备将试点扩容，制度目的不明确，不仅会导致制度设计的偏差，而且会引发民众对该制度的质疑，最终影响到制度实施的效果。财产税的基本功能主要有调节贫富差距、优化资源配置、筹集财政收入等。但理论还需与实践相结合，目前要求房产税试点承担上述全部功能，确是其所不能承受之重。

　　首先，普遍流行的房产税试点作为宏观调控政策的说法基本不能成立。房产税试点确实可能对购买行为产生一定的影响，但效果不会明显。一方面，我国房地产市场发展到今天的状况，既有地方政府为筹集财政收入而力推的因素，也有居民改善生活条件的刚性需求推动，更有投资渠道不畅、金融脱离实体经济异化发展的原因。因此仅以房产税改革难以从根本上改变房价快速上涨的局面。另一方面，目前商品房供需市场结构不合理，通过房产税或其他手段增加的房产持有成本，会很容易地转嫁由买房人负担，这更会加剧房价上涨。因此，希望通过房产税调控乃至下压房价，是不可能的。

　　其次，调节贫富差距的功能在现实中也难以实现。一方面，房产税负担与快速上涨的房价相比占极小部分，即使房产持有成本增加，在投资渠道限制过多的情况下，比较投资收益与成本，公众仍热衷于房产投资；另一方面，现代社会财产形态并不限于有形的房地产，也包括无形资产，仅对有形的房产课税难以从实质上改变社会贫富差距两极化现象。

　　因此，房产税改革的目的，长远角度应更注重于筹集地方财政收入方面。在地方政府失去农业税收入、依靠土地财政不可为继的情况下，仿照发达国家做法开征房产税，是法治环境下的较优路径选择。目前有地方官员力挺房产税的报道，也表明地方政府从长远考虑希望在此方面有所作为。

　　在试点房产税主要目的是筹集地方财政收入的判断下，宏观上还需要进一步厘清两个问题，即中央和地方税权关系、财政法治理念下的制度要求。

　　中央与地方的税权配置有待厘清

　　我国1994年进行分税制财政体制改革，在中央与地方事权划分的基础上配置中央税权与地方税权。完整意义上的地方税权，包括税收立法权、税收征管权和税收收益权。然而我国目前的税收立法权完整地集中在中央，不仅涉及地方税种的税法、条例和实施细则都由中央制定，而且中央经常自行调整税种的归属、中央地方共享税分享比例，这就导致地方税权收益界限并不明晰。

　　房产税作为财产税的主体税种，性质上属于地方税。目前试点也是由上海、重庆地方先行改革。由两个地方政府出台细则先行试点的做法，在我国立法改革领域也有先例，不会与税收法定、中央地方税权配置等原则产生重大冲突。但如果继续扩容试点，将会带来地方税收立法权的理论问题：在改革扩容前，需要解决地方是否享有地方税收立法权、在多大范围内享有、如何避免地方税权恶性竞争等问题。

　　而这些问题的解决，都有赖于对分税制和财政法治的通盘考虑。

　　财政法治理念对房产税改革的要求

　　现代税收国家理论认为，税收目的是保障政府更好地提供公共服务，要求财政民主、税收法治。财政民主既要求财政决策民主、财政分权，也要求进行财政民主监督，其中很重要的一点就是财政公开。

　　房产税作为地方政府筹集公共财政收入的手段，与地方财政绩效考核、财政民主监督密切相关。在民主财政要求下，房产税筹集收入的目的、用途，地方政府为地方公共事业及福利增长做出多少业绩，都需要纳入考核的范围，以此让纳税人评判地方政府的财政绩效。最低限度的财政公开要求，是地方政府应当对房产税收入及其使用情况依法进行公开，并接受质询。

　　现有的试点城市仅公布估计的房产税收入，并未披露税收收入的使用情况，并不符合财政公开和财政监督的基本要求，也会给公众留下圈钱的不良印象。

　　扩大房产税试点存在诸多现实困难

　　从分税制与财政法治两个宏观层面来看，目前试点并未解决这些根本性问题，扩容房产税试点是不适宜的。

　　我们还可以从具体制度设计与操作层面进一步论证该看法。

　　房产税属于地方税，理论上可由地方政府对各项税收构成要素依据本地实际情况进行差别化设置。公民可依据地方政府提供的公共服务及财产税的征收情况，选择在更优的区域居住生活。理论上，房产税会使各地方政府竞争性提供公共服务，以吸引更多居民，推动本地房价上涨并以此获得更多财产税收入，然后再提供更好的公共服务，达到良性循环状态。

　　但如此的房产税理论设计在我国仍然面临实施困境：第一，我国公民的迁徙自由在法律和事实上存在一定的困难；第二，各地经济发展水平不一，地方性竞争产生马太效应会进一步拉大地区间差异。因此，在中国确立相对一致的房产税具体规则、避免地方间恶性竞争是有必要的，但各地也可以根据实际情况进行灵活调整。

　　但现实的情况是，不仅上海和重庆两个试点城市的房产税具体规则存在较大差异，而且在诸多实质性规则方面也没有达成共识。例如，对房产税的覆盖范围究竟是针对全部房屋，还是高端商品房、商业用房或第二套以上房屋？房产税的计税依据是房屋购买价、市场评估价？如按市场估价计税，由谁评估，如何评估，对评估有异议又如何救济？各地征收税率如何确定，是否允许在一定幅度内由各地调整？是否需要考虑对中低收入、弱势体或社会扶持的教育等事业考虑适当的税收优惠，其具体制度又如何？在此仅提出一部分具体制度问题，就可见具体规则的不完善。由此，可以判断，要继续扩容房产税改革试点将会有诸多困难。

　　房产税改革应循守法治理念

　　“摸着石头过河”是改革开放的经验，要求我们勇于面对新的实践而不断总结过往经验。在房产税改革过程中，试点是必要的手段，但在没有充分的经验总结之前，操之过急地扩容试点甚至全面推开，则有冒进的嫌疑。

　　建设社会主义法治国家、法治政府，规则的治理是非常重要的。亚里士多德的法治定义，是制定良好的法律并获得公众的普遍服从。如果房产税改革的基本目标、操作过程与具体规则等诸多事项或规则都不甚明确，税收法治又如何能够实施？如果公众对房产税的目的不甚理解，同时又缺乏有效财政监督手段和途径，又如何能对该制度有信心？

　　从规则之治和普遍服从这两个层面看，目前政府的明智选择，应当不是急于扩容房产税改革试点，而是需要从两方面着手加强：一方面，明确房产税改革目的，完善制度的具体规则和配套措施；另一方面，加大房产税改革的宣传力度，完善民主财政所要求的财政公开及财政监督制度，使公众对其理解并认同。唯此才能使房产税制度改革取得良好的社会效果。
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