从新型城镇化的视角下 土地制度改革成突破口

　近期，由中国金融四十人论坛课题组完成的《土地制度改革与新型城镇化》报告(下称“报告”)，从新型城镇化的视角下，为我国土地制度的改革，做了极其详尽的设计。

　　土地制度改革成突破口

　　中国改革已近临界点，城镇化被视为最可能的改革突破口。而如何在上寻求破题，则是推进新型城镇化进程的关键所在。

　　预计到2020年，中国城市化率应该在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，比2012年底城镇人口净增加1.4亿人。目前我国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里，如果按人均100平米为新增城镇人口提供工矿用地，城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，该数据大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10.65万平方公里的控制目标。这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。

　　《报告》指出，土地制度改革是新型城镇化的关键内容之一，给出的第一条建议就是，大幅扩大城镇建设用地规划。

　　而屡被忽视的是，现行土地管理方式引发的问题。首先就是城镇建设用地使用效率下降。伴随着城市化的过程，土地的使用应更集约，但是中国没有表现出这种明显的态势，而且土地使用粗放程度不断恶化。从2000年到2010年，全国人均城镇工矿用地从10平米提高到142平米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人。

　　此外，农村土地闲置状况比较严重。因为农村人口大量进城，再加上农业收益很低，很多耕地存在荒废现象。《报告》估算，现在进城务工农民数量为2.-2.6亿人。估计目前闲置规模达到185-285万公顷，相当于现有城镇用地的四分之一到三分之一。

　　土地财政问题也十分突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。

　　解套地方“土地财政”

　　与城镇建设用地紧张相关联，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。地方政府债务过高等已成为城镇化建设的最大后遗症。

　　不管采取上述何种方案，改革后，政府不能再依靠“卖地”，而且还可能要事先垫付土地购置和开发成本，这可有效减少地方政府着眼于“卖地”的短期行为和腐败问题。当然，这也会限制地方政府增加土地供给的积极性，因此需要设计相应的激励机制，鼓励土地供给及供给融资，为地方政府先期征地和开发投入提供市场化的资金保障，相应的财税制度改革和金融市场创新可提供充分的支持，并形成有效的激励约束机制。

　　《报告》建言，在城市政府无从获得卖地收入且财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流，包括可稳定征收的财产税、公共设施及服务的使用者付费、商业繁荣后带来的各种税收增收等。