以权力的制约与监督减少土地违法行为

清华大学法学院副教授程啸认为，西环实业与东方市政府争论的核心是市政府是否有权收回西环实业的土地使用权。

“就本案而言，既然不是由于土地使用权人西环实业公司的原因而导致土地闲置的，那么东方市政府就没有权力收回土地使用权。西环实业仍然是土地使用权的主体。”程啸告诉中国青年报记者。

在被问及东方市政府收回土地使用权、不履行行政复议决定是否属于不诚信行为时，程啸表示东方市政府已经违反《行政复议法》，应当承担法律责任。

他同时称，在行政复议期间，东方市政府将本属于西环实业的土地划分给市属部分司法机关，重复核发土地证，这一行为导致西环实业在行政复议机关撤销东方市政府的行政行为后，无法重新取得建设用地使用权，给其造成了损害。东方市政府应当承担国家赔偿责任。

程啸认为这类土地违法现象在地方并不少见，“本案的出现在很大程度上与不受制约、监督的权力有关。在行政权力初始配置上应当注重权力之间既相互制约又相互协调。”

他介绍说，目前我国的土地、矿产资源、海域等行政主管部门，不仅代表国家行使自然资源的所有权，作为一方当事人与民事主体签订建设用地使用权出让合同等设立用益物权的民事合同，又是自然资源的行政管理者，还负责办理在这些自然资源上设立的物权的登记发证工作。

“这就相当于，一个人在一场足球比赛中，既是运动员，又是裁判员，还是记分员。这种身兼三职的做法，显然违反了权力相互制约的原则，也不利于权力运行的监督，不动产登记也丧失了公信力。”程啸解释道，“实践中之所以在土地领域出现乱占耕地、一地多证、违规抵押集体土地等违法行为，与此有很大关系。”

目前正进行的国务院机构改革已开始重视规范这类问题，程啸指出，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出“建立不动产统一登记制度”，“按照同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职能”。

程啸认为，最好的整合方式是将土地登记、房屋登记等登记的职责与原行政管理机关相分离，整合到独立的不动产登记机构中。

“如果目前难以做到这一点的话，至少也应当将土地登记职责从土地行政管理机关中剥离出来，整合到房屋登记机构，以实现权力的制约与监督，减少土地违法行为，守住十八亿亩耕地这一红线。”程啸说。