棚户区改造可成功解决资金瓶颈和土地难题

近日，中国社科院和联合国人居署联袂完成的《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索———辽宁棚户区改造经验》在京发布。该报告认为，辽宁棚户区改造成功解决了资金瓶颈和土地难题，接近97%的居民都拥有了完全产权住房。

　　报告指出，肇始于2005年的辽宁省棚户区改造工程，辽宁省各级政府坚持以市场为主渠道，构建多元化的融资渠道，解决了资金难题。

　　棚户区改造初期，短期内需要大量的资金。辽宁省各级政府多方筹措资金，开辟多种融资渠道。辽宁出台“九条”政策从社会融资，成功地解决了资金短缺的问题。在2005年至2011年，社会融资为棚户区改造提供了稳定的资金。辽宁省棚改的融资渠道概括起来就是“九个一块”，即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”。“九个一块”可以概括为政府渠道、市场渠道和社会渠道三大类，政府渠道包括政府补贴和政策减免两大部分，市场渠道包含企业筹集、个人集资、部分项目和土地的市场化运作、银行贷款和工程节约等，社会渠道主要是社会捐助和单位帮扶。在“政府+市场+社会”的融资架构中，政府渠道资金占比大约是8.67%、社会渠道资金权重大约是5%，市场渠道资金权重大约是56.%。其中，市场资金中由政府通过市场化运作获得的资金占比是5.6%～11.27%，由参与企业通过市场化运作获得的资金占比6.%～46.%。

　　2005—2010年，辽宁省各级政府为棚户区改造融资72.46亿元，政府财政支出发挥了撬动市场资金的“杠杆”作用，而市场资金则发挥着主要作用。棚改初期，由于财政收入不足，政府负债严重。经过几年的市场运作，许多城市通过出售棚户区改造的土地，财政收入显著增加。2011年，辽宁省财政收入是2641亿元，是2004年的五倍。政府的债务也按计划偿付。这种融资模式激活了资本在企业和公共财政资金间流动。

　　报告负责人倪鹏飞指出，辽宁棚户区改造土地红利功不可没。所谓“土地红利”，是指土地资本化所得到的红利，主要是指土地运作以及资本化所获的增值收益。土地红利不但与中国的发展与改革如影相随，而且在未来较长的时期内仍然是我国加快工业化和城市化进程的积累资金。政府通过合理使用这些土地红利可以不断改善城乡各方面的基础设施，反过来土地增值的再投入又可以对土地增值起到正的反馈作用，从而一个可持续的良性循环推动着中国工业化和城市化的发展。

　　最为关键的是土地红利的分配与共享，低收入住区土地资本化中，要使得居民分享土地增值收益，最大化的让利于民，才能利用“土地红利”圆了低收入者的住房梦。辽宁棚户区改造土地运作的实例，为用好“土地红利”，圆低收入者的住房梦，提供了一个经典范例和标本样板。

　　报告认为，辽宁棚改土地运作中，主要有以下经验做法：一，土地划拨，以商补住。采取土地划拨和出让相结合的土地供应方式，并把土地出让所获土地收益用以支持棚户区改造项目，另外，在新建回迁小区内安排部分商业开发用地，完善棚改新区商业和公共服务功能，同时筹集资金反哺棚改新区建设。二，市场运作，确权于民。辽宁省棚户区改造坚持因地制宜，在加强政府调控的同时，发挥市场机制配置土地资源的基础性作用，确保棚户区土地的高效开发。三、政府主导、市场运作的辽宁棚改实施了一系列让利于民的做法。四、辽宁棚户区改造在土地供给、开发、安置等方面都有相应的土地政策，保障棚改的顺利进行。

　　辽宁棚改后，接近97%的居民都拥有了完全产权住房，户均居住面积增加到改造后的56.6平方米。因此，用“土地红利”圆低收入者的住房梦，政府让“利”于民是前提，运用政府主导、市场运作的灵活土地运作模式是关键，统筹规划土地资源是保障，保障民权为本是低收入住区治理的核心价值。

　　美国国家公共管理科学院院士爱德华·布莱克利认为，辽宁的实施办法是以政策为驱动力，通过棚户区改造工程增强工业生产能力，促进城市的繁荣；而不是迁移重建。棚户区改造的主要要点包括：

　　首先，改造老城市并使其现代化，为今后的人口提供有效的空间，至少与现在人口的增长保持平衡；其次，通过增强欠发达地区的竞争能力，缩小不同地区不同人们之间不可避免的收入差距。这就意味着集中精力贯彻棚户区改造政策，并在大规模的城市建设中选择每一区域的棚户区改造项目；第三，建立土地市场，这有助于强化地方和国家投资改造矿山和老工业基地的力度。投入启动资金清理土地，然后出售这些土地供建设住宅和其他的项目。这样可以留住当地居民并且减少发展的不平衡；第四，在新居民区，培训原有无技能或低技能的工人，增加他们的收入。